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宝鸡市档案局局长齐周怀解读2020年新版《档案法》
时间:2020-08-20 09:02  来源:宝鸡市档案局(馆)   作者:齐周怀   点击:
  1987年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国档案法》,1988年1月1日起正式施行。1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议对《档案法》进行了第一次修正;2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《档案法》进行了第二次修正;2020年6月20日,第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》,国家主席习近平签署第四十七号主席令予以公布,自2021年1月1日起正式施行。这是档案法1988年1月1日施行以来的首次修订,有助于进一步发挥档案和档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用,为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障。
  一、《档案法》修订的背景
  档案是历史的真实记录,做好档案工作是维护党和国家历史真实面貌、保障人民群众根本利益的重要事业。档案法实施30多年来,在加强档案的收集、管理、利用,维护国家档案资源安全,服务改革开放和社会主义现代化建设方面发挥了重要作用。但是,随着中国特色社会主义进入新时代和全面依法治国方略的推进,党中央、国务院对档案工作提出了新要求,面对新形势、新任务,档案法迫切需要修订,同时,随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,档案工作实践有一些突出问题亟待解决:一是随着经济社会快速发展,档案形成主体逐渐多元化,除机关、团体、国有企业事业单位外,非国有企业、社会服务机构等在研发、建设、生产、经营和服务活动中也形成了大量对国家和社会具有保存价值的材料,有必要进一步明确归档范围和档案管理责任二是随着信息时代的到来,传统载体档案数字化和电子档案快速发展,档案工作从传统实体管理逐渐转向数字管理,为了适应时代发展,反映时代要求,需要进一步加强档案信息化建设,特别是明确电子档案的地位和作用三是档案在国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设以及军事、外事、科技等方面发挥着不可或缺的作用,人民群众利用档案的需求也越来越高,应当进一步加大档案开放与利用的力度,努力满足社会各方面的需求,更好地为党和国家各项事业发展服务。为了适应时代要求和现实需要,对档案法进行全面修订势在必行。
  二、《档案法》修订的意义
  新修订《档案法》对于推动经济社会科学发展,维护国家安全和社会稳定,维护人民群众合法权益,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
  (一)这是贯彻落实习近平总书记关于做好新时代档案工作的重要指示和党中央决策部署的集中体现。
  习近平总书记始终重视关心档案事业发展,早在浙江工作时就指出,档案工作是一项非常重要的工作,经验得以总结,规律得以认识,历史得以延续,各项事业得以发展,都离不开档案,并明确提出了档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化的目标。2015年7月,总书记在十八届中央政治局第二十五次集体学习时强调,要让历史说话,用史实发言,抗战研究要深入,就要更多通过档案、资料、事实、当事人证词等各种人证、物证来说话。党的十九大闭幕后,总书记带领新一届中央政治局常委瞻仰中共一大会址和嘉兴南湖红船时指出,我们是为了不忘初心、坚持真理而来,我们的初心、真理就蕴含在这些档案之中。   
  党的十八大以来,党中央、国务院对做好新时代档案工作作出了重要部署,提出要以建立健全覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保安全保密的档案安全体系为目标,进一步完善档案工作体制机制,加大对档案工作的支持保障力度,要求抓紧清理修改相关法律法规,着力解决由于法规不健全而造成的一些地方推行电子档案认定使用难、跨地区办理难等问题。
  这次档案法的修订,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为科学指引,贯彻落实党中央、国务院的决策部署,总结实践经验,致力于解决制约档案事业发展的瓶颈问题,为做好新时代档案工作提供法律制度遵循。
  (二)这是推进国家治理体系和治理能力现代化对档案工作提出的必然要求。
  随着经济社会发展和信息时代的到来,档案工作的内外环境发生了深刻变化。新的组织和治理形态不断催生新的档案记录形式和管理方式,档案工作面临从传统载体管理向数字管理转型升级的巨大挑战。这次档案法的修订充分发挥立法在国家治理体系和治理能力现代化中的引领和保障作用,紧紧围绕习近平同志强调的档案工作正在走向依法管理、走向开放、走向现代化,对现行档案法中的一些基本制度和重要章节作了较大的调整和补充。增加“档案信息化建设”专章,对电子档案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系统建设等方面作出了明确规定,旨在推动实现以信息化为核心的档案管理现代化。尤为需要提及的是,修订后的档案法总结应对突如其来的新冠肺炎疫情的经验教训,对建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护和利用工作机制作出了明确规定,这是立法工作紧跟时代改革创新的重要体现。
  (三)这是进一步明确各类主体义务和权利,增强全社会档案意识的重要举措。
  档案全面记录人类生活的各个领域,它与每个人和每个组织密切相关。无论是普通公民还是决策者、管理者,无论是国家机构还是社会组织,都是档案的形成者、档案保护的参与者、档案的利用者,档案工作需要全社会的共同参与。为此,档案法修订增加了国家采取措施,加强档案宣传教育,增强全社会档案意识的内容;规定一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务,享有依法利用档案的权利;任何单位和个人对档案违法行为,有权向主管部门举报;国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展,等等。这些制度措施,有助于各类社会主体在其工作和生活中有意识地形成和保护档案,积极开发利用档案资源,为真实、全面地记录和呈现新时代党领导人民实现“两个一百年”奋斗目标的历史进程贡献力量。
  三、新修订《档案法》主要内容
  《档案法》修订始终坚持政治导向、问题导向、开放导向,根据发展变化的新形势新任务,突出档案工作的政治定位,理顺档案工作体制机制,优化档案科学管理、安全管理和开放利用有关制度,完善档案监督检查和法律责任,是一次全面的优化和升级。修订后的档案法从原来的6章27条扩展到8章53条。其中,新增了“档案信息化建设”和“监督检查”两个专章,为档案工作变革与转型、创新与发展提供了较为充分的法律保障。主要有以下几方面:
  (一)理顺体制机制,有利于为全国档案工作有效开展集聚新优势。
  新修订的《档案法》明确提出“坚持中国共产党对档案工作的领导”,强调各级人民政府应当加强档案工作,把档案事业纳入国民经济和社会发展规划,保障档案事业发展的经费。按照立法技术规范要求,将原法中的“档案行政管理部门”统一修改为“档案主管部门”,既明确了国家和地方各级档案主管部门的行政管理职责,又有效适应地方机构改革的实际情况,有助于将党管档案工作的体制优势发挥出来。在坚持统一领导、分级管理原则的前提下,要求中央国家机关根据档案管理需要,在职责范围内指导本系统的档案业务工作,有效兼顾各行各业档案工作的特殊性,体现档案管理的科学化、专业化。具体体现在以下4条之中:
  第三条 坚持中国共产党对档案工作的领导。各级人民政府应当加强档案工作,把档案事业纳入国民经济和社会发展规划,将档案事业发展经费列入政府预算,确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应
  第八条 国家档案主管部门主管全国的档案工作,负责全国档案事业的统筹规划和组织协调,建立统一制度,实行监督和指导。县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作,对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。乡镇人民政府应当指定人员负责管理本机关的档案,并对所属单位、基层群众性自治组织等的档案工作实行监督和指导。
  第九条 机关、团体、企业事业单位和其他组织应当确定档案机构或者档案工作人员负责管理本单位的档案,并对所属单位的档案工作实行监督和指导。
  第十条 中央和县级以上地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案。
  (二)健全制度设计,有利于推进档案管理提质增效。
  明确档案法的适用范围和应当纳入归档范围的材料。要求档案形成单位建立档案工作责任制,健全档案管理制度,按照要求及时归档并定期向档案馆移交档案,并增加了发生变动或者撤销、合并等情形时移交档案的规定。要求档案馆按照规定接收档案,不得拒绝,可以通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案。在国家所有的档案之外,对非国有企业、社会服务机构等单位和个人形成档案提出了具体要求,并为这些档案存在严重安全隐患时设计了省级以上档案主管部门帮助解决的有效措施。受新冠肺炎疫情防控工作启发,增加了突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。针对近年来档案寄存、数字化等档案服务蓬勃发展的新情况,增加了签订委托协议、约定服务内容、遵守安全保密规定等方面的制度安排,并增加了法律责任方面的规定。适应新载体档案的管理模式,将档案出境的形式扩展为运送、邮寄、携带出境和通过互联网传输出境,要求确需出境的按照国家有关规定办理审批手续。具体体现在以下8条之中:   
  第十二条 按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织,应当建立档案工作责任制, 依法健全档案管理制度。
  第十五条 机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定,定期向档案馆移交档案,档案馆不得拒绝接收。经档案馆同意,提前将档案交档案馆保管的,在国家规定的移交期限届满前,该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理。移交期限届满的,涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。
  第十六条 机关、团体、企业事业单位和其他组织发生机构变动或者撤销、合并等情形时,应当按照规定向有关单位或者档案馆移交档案。
  第十七条 档案馆除按照国家有关规定接收移交的档案外,还可以通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案。
  第十九条 档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度,便于对档案的利用;按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备,确保档案的安全;采用先进技术,实现档案管理的现代化。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制,加强档案安全风险管理,提高档案安全应急处置能力。
  第二十四条 档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务的,应当与符合条件的档案服务企业签订委托协议,约定服务的范围、质量和技术标准等内容,并对受托方进行监督。受托方应当建立档案服务管理制度,遵守有关安全保密规定,确保档案的安全。
  第二十五条 属于国家所有的档案和本法第二十二条规定的档案及其复制件,禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境。确需出境的,按照国家有关规定办理审批手续。
  第二十六条 国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制。档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用,为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。
  (三)加大开放力度,有利于提升档案服务便利性和覆盖面。
  新修订的《档案法》明确规定,一切社会主体享有依法利用档案的权利。进一步为档案的开放和利用提供便利条件,增加档案馆定期公布开放档案目录、完善利用规则、创新服务形式、为制定法律法规政策和开展有关问题研究提供支持和便利等方面的规定。将县级以上各级档案馆的档案向社会开放的期限从30年缩短至25年,同时鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。要求档案馆通过多种方式发挥文化宣教功能,弘扬社会主义核心价值观,与博物馆、图书馆、纪念馆等单位相互协作、联合举办展览、共同研究和编辑出版有关史料。与此同时,明确向档案馆移交前后档案开放审核的主体,科学划分政府信息公开责任承担方式,增加关于档案馆不按规定开放和提供利用的法律责任、公民的救济途径和档案主管部门处理投诉的法律义务等方面的规定,形成了一整套促进档案开放利用的制度安排。具体体现在以下4条之中:
  第二十七条 县级以上各级档案馆的档案,应当自形成之日起满二十五年向社会开放。经济、教育、科技、文化等类档案,可以少于二十五年向社会开放;涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案,可以多于二十五年向社会开放。国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案。档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定,报国务院批准。
  第二十八条 档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录,不断完善利用规则,创新服务形式,强化服务功能,提高服务水平,积极为档案的利用创造条件,简化手续,提供便利。单位和个人持有合法证明,可以利用已经开放的档案。档案馆不按规定开放利用的,单位和个人可以向档案主管部门投诉,接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人。利用档案涉及知识产权、个人信息的,应当遵守有关法律、行政法规的规定。
  第三十条 馆藏档案的开放审核,由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核,由档案形成单位或者保管单位负责,并在移交时附具意见。
  第三十四条 国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案,通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动,进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育,传承发展中华优秀传统文化,继承革命文化,发展社会主义先进文化,增强文化自信,弘扬社会主义核心价值观。
  (四)构建安全管理体系,有利于筑牢档案资源安全新防线。
  新修订的《档案法》,要求档案馆和档案形成单位按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和设施、设备;建立健全档案安全工作机制,加强档案安全风险管理,提高档案安全应急处置能力;发现档案安全隐患的,应当及时采取补救措施,消除档案安全隐患;发生档案损毁、信息泄露等情形的,应当及时向档案主管部门报告。同时对电子档案的安全管理提出了要求,电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交;档案馆应当对接收的电子档案进行检测,确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性;档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管。具体体现在以下2条之中:
  第十九条 档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构应当建立科学的管理制度,便于对档案的利用;按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备,确保档案的安全;采用先进技术,实现档案管理的现代化。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制,加强档案安全风险管理,提高档案安全应急处置能力
  第三十九条 电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。档案馆应当对接收的电子档案进行检测,确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管。
  (五)推动信息化建设,有利于开辟档案管理现代化新路径。
  没有信息化就没有现代化。本次修订在总结档案信息化建设实践需要和一些好的经验做法的基础上,专门新增了一章,对电子档案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系统建设等方面作出了明确规定。要求各级人民政府将档案信息化纳入信息化发展规划,保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。规定电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规,电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。对电子档案管理信息系统、数字档案馆、档案信息资源共享服务平台的建设提出要求。具体体现在新增加的第五章“档案信息化建设”中的7条之中:
  第三十五条 各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划,保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当加强档案信息化建设,并采取措施保障档案信息安全。
  第三十六条 机关、团体、企业事业单位和其他组织应当积极推进电子档案管理信息系统建设,与办公自动化系统、业务系统等相互衔接
  第三十七条 电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力,可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定
  第三十八条 国家鼓励和支持档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织推进传统载体档案数字化。已经实现数字化的,应当对档案原件妥善保管。
  第三十九条 电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。档案馆应当对接收的电子档案进行检测,确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。档案馆可以对重要电子档案进行异地备份保管。
  第四十条 档案馆负责档案数字资源的收集、保存和提供利用。有条件的档案馆应当建设数字档案馆。
  第四十一条 国家推进档案信息资源共享服务平台建设,推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用
  (六)强化监督检查,有利于为细化落实法律责任明确新举措。
  监督检查和违法案件处理是档案工作实践的一个短板。为解决这一问题,规范行政权力的行使,新修订的《档案法》列举出监督检查的6类事项,对档案主管部门和档案工作人员开展监督检查的措施手段及应当遵守的规则作出明确规定。赋予一切单位和个人向档案主管部门、有关机关举报档案违法行为的权利,要求接到举报的档案主管部门和有关机关应当及时依法处理。此外,对“法律责任”一章进行了扩充,根据档案工作实践,对给予处分和处罚的事项进行了局部调整,明确了行政处罚的数额幅度,增加了造成财产损失或者其他损害的依法承担民事责任的规定。具体体现在新增加的第六章 “监督检查”中的6条之中:    
  第四十二条 档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定,可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的下列情况进行检查:(一)档案工作责任制和管理制度落实情况;(二)档案库房、设施、设备配置使用情况;(三)档案工作人员管理情况;(四)档案收集、整理、保管、提供利用等情况;(五)档案信息化建设和信息安全保障情况;(六)对所属单位等的档案工作监督和指导情况。
  第四十三条 档案主管部门根据违法线索进行检查时,在符合安全保密要求的前提下,可以检查有关库房、设施、设备,查阅有关材料,询问有关人员,记录有关情况,有关单位和个人应当配合
  第四十四条 档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织发现本单位存在档案安全隐患的,应当及时采取补救措施,消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的,应当及时向档案主管部门报告
  第四十五条 档案主管部门发现档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织存在档案安全隐患的,应当责令限期整改,消除档案安全隐患。
  第四十六条 任何单位和个人对档案违法行为,有权向档案主管部门和有关机关举报。接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理。
  第四十七条 档案主管部门及其工作人员应当按照法定的职权和程序开展监督检查工作,做到科学、公正、严格、高效,不得利用职权牟取利益,不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私
  (七)增强科技人才保障,有利于为档案事业持续健康有序发展增添新动能。
  档案工作是一项专业性很强的工作,档案整理、保护、鉴定、编研等工作都需要有先进的科学技术和一支高素质的专业人才队伍作为支撑。新修订的档案法规定国家加强档案工作人才培养和队伍建设,提高档案工作人员业务素质,明确档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称。规定鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展,对作出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励;鼓励和支持档案科学研究和技术创新,促进科技成果转化应用;在档案领域开展国际交流与合作,等等。这些新要求将为档案事业创新发展注入新的生机和活力。具体体现在以下3条之中:
  第十一条 国家加强档案工作人才培养和队伍建设,提高档案工作人员业务素质。档案工作人员应当忠于职守,遵纪守法,具备相应的专业知识与技能,其中档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称
  第六条 国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新,促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用,推动档案科技进步。国家采取措施,加强档案宣传教育,增强全社会档案意识。国家鼓励和支持在档案领域开展国际交流与合作。
  第七条 国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人,按照国家有关规定给予表彰、奖励。
  四、如何学习贯彻落实好《档案法》   
  新修订的《中华人民共和国档案法》是新时代我国档案工作的基本法律遵循,在我国档案法制建设进程中具有里程碑意义,有助于进一步发挥档案和档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用,为新时代档案事业高质量发展提供坚强的法制保障和行动指南。全市档案系统干部职工要充分认识《档案法》修订的重要大意义,以高度的政治自觉、法治自觉和事业自觉,认真学习新修订的《档案法》,全力做好贯彻实施工作,在全市上下形成学习宣传贯彻《档案法》的热潮。
  一要认真学习,领会精神。
  全市各级档案部门要切实抓好新《档案法》的学习研讨,组织档案干部在深入学习理解法律条文的基础上,深刻领会立法原意,准确把握精神实质,坚持学原文、对比学、结合学,真正学懂弄通,要通过新旧档案法全文对比的方式,组织专题学习研讨,紧密联系工作实际,学习理解新增条款和内容;要注意营造学法、知法、守法的浓厚氛围,不断增强自觉学法的意识,养成遇事找法的习惯,着力培养解决问题靠法的能力。
  二要多措并举,广泛宣传。
  全市各级档案部门要把新修订的《档案法》宣传作为重点任务,采取多种形式,广泛开展《档案法》系列宣传活动,市档案局(馆)在宝鸡档案微信公众号持续推送档案法相关知识,在宝鸡档案信息网设置专栏,专题宣传新修订的《档案法》。要注意拓宽档案法宣传途径,采取专题培训、组织网上答题等方式,不断扩大《档案法》的宣传面,提高全社会的档案意识。
  三要结合实际,狠抓落实。
  全市各级档案部门要把重视贯彻落实《档案法》作为档案工作的重中之重,充分利用学习贯彻实施《档案法》的有利契机,紧密结合档案工作实际,紧密结合实施宝鸡市档案事业发展“十四五”规划,对照新修订的《档案法》,逐条逐项梳理规章制度,及时查漏补缺和修改完善;按照新修订《档案法》的要求,压实档案工作主体责任,不断加强档案业务建设,创新档案工作方式方法,提高依法治档能力和水平,查找弥补工作短板和弱项,努力实现我市档案事业高质量发展。
  


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